自我國(guó)首只政府投資基金設(shè)立以來(lái)，在國(guó)家政策推動(dòng)下，全國(guó)各地不斷創(chuàng)新財(cái)政支持方式，政府投資基金得以高速發(fā)展，在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了重要引導(dǎo)和支持作用。

根據(jù)清科創(chuàng)業(yè)（股票代碼：01945.HK）所屬清科研究中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2024年上半年為止，全國(guó)范圍內(nèi)共設(shè)立了2,126只政府引導(dǎo)基金，其認(rèn)繳資金總額達(dá)到約7.40萬(wàn)億元。若不計(jì)入PPP基金，則產(chǎn)業(yè)類(lèi)和創(chuàng)投類(lèi)的引導(dǎo)基金數(shù)量為1,975只，認(rèn)繳規(guī)模約為6.15萬(wàn)億元。

與此同時(shí)，部分政府投資基金在實(shí)際操作中面臨功能重疊、投資方向與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)契合度低等問(wèn)題，這些都對(duì)財(cái)政資源的配置效率和使用效益產(chǎn)生了不利影響。

值得注意的是，最近一份專(zhuān)注于政府投資基金的國(guó)家層面的政策文件，是財(cái)政部于2020年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)），至今已近五個(gè)年頭。

2025年1月7日晚間，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2025〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），該文件從總體要求、明確定位、健全分類(lèi)分級(jí)管理機(jī)制、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提高專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)作能力、完善退出機(jī)制、加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)以及組織保障等八個(gè)方面，提出了二十五條具體措施。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》從國(guó)家高度清晰界定了政府投資基金的定義、角色和發(fā)展路徑，為政府投資基金如何在保持政策導(dǎo)向的同時(shí)提升市場(chǎng)化水平，以及實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展，提供了及時(shí)的指導(dǎo)和方向。接下來(lái)，源起基金將對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的核心內(nèi)容和重點(diǎn)亮點(diǎn)進(jìn)行深入解讀。

嚴(yán)控政府投資基金新設(shè)數(shù)量，并首次明確分級(jí)分類(lèi)管理要求

針對(duì)國(guó)內(nèi)政府投資基金同質(zhì)化嚴(yán)重、與地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不匹配等問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確了引導(dǎo)方向。

在基金設(shè)立方面，此次文件要求各地政府投資基金的發(fā)起及設(shè)立應(yīng)嚴(yán)格審批，需要充分考量基金必要性和合理性，基金規(guī)模和出資安排應(yīng)與本地區(qū)財(cái)力、資源稟賦相匹配。審批流程上，國(guó)家級(jí)、省級(jí)和地市級(jí)需同級(jí)政府批準(zhǔn)，而縣區(qū)級(jí)政府投資基金則需上級(jí)政府審批。

除此之外，縣區(qū)級(jí)政府投資基金的設(shè)立還要求當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力雄厚，具有一定的資源稟賦，嚴(yán)格控制縣區(qū)級(jí)政府投資基金和管理人的新增設(shè)立。

預(yù)算管理方面，一方面加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算之外部門(mén)的資金管理，如黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以任何形式新設(shè)基金。另一方面政府投資基金的設(shè)立規(guī)模和后續(xù)出資安排也需要嚴(yán)格評(píng)估，要求財(cái)政部門(mén)結(jié)合當(dāng)?shù)匾言O(shè)立基金情況和財(cái)政承受能力而定，平衡財(cái)政出資與投資節(jié)奏，避免出現(xiàn)資金閑置或緊張。

在分類(lèi)管理方面，本次指導(dǎo)意見(jiàn)明確了不同類(lèi)型政府投資基金的差異化管理舉措，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)基金給予更多利好政策，如提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長(zhǎng)基金績(jī)效評(píng)價(jià)周期等，而產(chǎn)業(yè)投資類(lèi)基金則根據(jù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、階段、分布特點(diǎn)等內(nèi)容而定。

鼓勵(lì)建立政府投資基金容錯(cuò)機(jī)制

為了更有效地融合有效市場(chǎng)與有為政府的力量，并提升政府投資基金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了三項(xiàng)關(guān)鍵性策略。在基金管理架構(gòu)與職責(zé)劃分上，該文件明確指出，政府投資基金應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)化途徑挑選具備專(zhuān)業(yè)技能、投資實(shí)力及管理能力的基金管理人。

在制度建設(shè)層面，為了構(gòu)建一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好環(huán)境，文件強(qiáng)調(diào)政府投資基金應(yīng)接納合理的投資風(fēng)險(xiǎn)，并建立覆蓋基金整個(gè)生命周期的績(jī)效評(píng)估體系，特別指出“不應(yīng)單純依據(jù)單個(gè)項(xiàng)目或單個(gè)年度的盈虧來(lái)判斷績(jī)效”，而應(yīng)尊重基金的運(yùn)作規(guī)律，倡導(dǎo)建立基于盡職合規(guī)責(zé)任豁免的容錯(cuò)機(jī)制，并優(yōu)化免責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程。

此外，在投資管理層面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了以下兩點(diǎn)：

一是新成立的政府投資基金可以選擇母子基金結(jié)構(gòu)或直接投資項(xiàng)目的方式進(jìn)行投資，尤其鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資類(lèi)基金采用母子基金模式，而子基金則原則上應(yīng)直接投資項(xiàng)目，但對(duì)于政府投資基金參股母基金的具體形式則未給出明確指示。

二是為了推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)建，文件放寬了對(duì)基金及其管理人的限制，提倡不以招商引資為單一目的設(shè)立政府投資基金，并鼓勵(lì)取消對(duì)基金及管理人注冊(cè)地的限制，以及降低或取消返投比例等要求。

促進(jìn)“投資－退出一再投資”良性循環(huán)

近年來(lái)，隨著我國(guó)早期政府投資基金相繼步入退出階段，一系列問(wèn)題如退出渠道狹窄、退出機(jī)制不完善等逐漸浮出水面，嚴(yán)重阻礙了財(cái)政資金的有效回收與再利用。

針對(duì)這一現(xiàn)狀，《指導(dǎo)意見(jiàn)》著重強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建系統(tǒng)化、市場(chǎng)化的政府投資基金退出機(jī)制。一方面，它提出要研究并制定政府投資基金的退出政策指南，以完善各類(lèi)基金的退出政策框架，并要求基金管理人建立并執(zhí)行退出管理制度，規(guī)劃具體的退出策略。

另一方面，在延續(xù)《管理辦法》精神的基礎(chǔ)上，明確了政府出資在退出時(shí)應(yīng)遵循章程或合伙協(xié)議的規(guī)定；對(duì)于缺乏明確約定的情況，則由原先依賴(lài)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估出資權(quán)益以決定退出價(jià)格的做法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行評(píng)估，并采用市場(chǎng)化手段確定交易價(jià)格。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了平等對(duì)待原則，要求政府投資基金在收益分配與損失分擔(dān)上公平保障所有出資人的權(quán)益，特別是社會(huì)資本的合法權(quán)益。

為了探索更加順暢的退出路徑，相關(guān)措施涵蓋了簡(jiǎn)化項(xiàng)目退出流程、優(yōu)化基金份額轉(zhuǎn)讓的定價(jià)機(jī)制與評(píng)估體系等方面。

該文件首次就政府投資基金的存續(xù)期限與接續(xù)投資提出了政策導(dǎo)向，明確指出政府投資基金應(yīng)發(fā)揮長(zhǎng)期資本與耐心資本的作用，以及在逆經(jīng)濟(jì)周期中的調(diào)節(jié)作用，特別是在特定領(lǐng)域內(nèi)可采用接續(xù)投資的方式。

這為政府投資基金的延期退出、長(zhǎng)期資本與耐心資本的培育，以及政府投資基金的持續(xù)發(fā)力提供了明確的指導(dǎo)方向。